LA REFORME DE L’AFFECTATION
Ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005

Le changement d’affectation devient changement d’usage relatif au logement et à la construction

L’adoption de la réforme du changement d’affectation, représente une amélioration sensible du régime de contrôle de l’usage des biens immobiliers.

Voir les principales modifications apportées par cette réforme :

- le secteur géographique du contrôle est réduit,
- la date à laquelle il faut se référer pour vérifier l’usage du bien est rapprochée de 25 ans : 1970 et non plus 1945,
- il n’est plus nécessaire de vérifier l’usage sur toute la période (contrôle de la chaîne des baux) mais il suffit de vérifier l’usage à la date du 1er janvier 1970,
- le nombre des usages possibles est réduit à deux; le logement et le reste, ce qui donne toute liberté de transformation entre les différents usages autres que le logement.

Le nouveau régime n’est pas encore en vigueur, car il suppose la parution d’arrêtés préfectoraux. L’arrêté concernant Paris devrait être publié à l’automne, après la parution, prévue en septembre, de la circulaire que prépare le ministère du logement.

L’affectation cède la place à l’usage

La réforme de la législation sur les changements d’affectation, régie par les articles L. 631-7 et suivants du Code de la construction et de l’habitation, figure au titre IV, articles 24 à 30 de l’ordonnance du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction. Ce titre comprend des dispositions relatives au changement d’usage des locaux d’habitation (J.O. du 9 juin, p. 10083).

Ce texte, très attendu, apporte une série d’assouplissements importants à la législation du CCH sur ce que l’on nommait jusqu’à présent le changement d’affectation.

  • Le champ d’application géographique de la législation est modifié. Il est désormais limité aux communes de plus de 200 000 habitants (et non plus de 10 000 habitants) et aux départements des la petite couronne parisienne (Hauts de Seine, Seine Saint Denis et Val de Marne). Précisons que le texte vise bien les communes et non les agglomérations. Sont donc a priori concernées les villes suivantes : Paris, Lyon, Marseille, Toulouse, Nice, Nantes, Bordeaux, Rennes, Montpellier et Strasbourg. Par ailleurs, l’article L 631-9 n’ayant pas été modifié, il reste possible aux communes qui le souhaitent de demander que le régime de l’article L 631-7 leur soit rendu applicable.

  • Le principe est que le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation est soumis à autorisation préalable (art. L 631-7 du CCH). On passe donc d’un régime d’interdiction à un régime permissif avec autorisation préalable.

  • Le même article (al.2) définit les locaux d’habitation en recourant à la notion de logement et ses annexes. Une liste est fournie : toutes les catégories de logements, logements foyers, logements de gardiens, chambres de service, logements de fonction, logements inclus dans un bail commercial, locaux meublés relevant de l’article L 632-1 du CCH, c'est-à-dire les baux d’une durée minimale d’un an).

  • La date à laquelle il convient de se référer pour apprécier l’usage d’un bien est le 1er janvier 1970 et non plus 1945. Cette modification facilite donc la preuve de l’affectation des locaux car remonter à 1945, tout en assurant une chaîne des éléments de preuve entre 1945 et aujourd’hui était une opération très délicate. L’usage peut être déterminé par tout mode de preuve.

    Pour les locaux construits à partir de 1970, il est possible de se référer au permis de construire puisque le nouvel article L 631-7 précise que les locaux construits postérieurement au 1er janvier 1970 sont réputés avoir l’usage pour lequel la construction a été autorisée. En cas d’autorisation administrative de compensation, le local autorisé à changer d’usage et le local ayant servi de compensation sont réputés avoir l’usage résultant de la compensation. Les locaux appartenant à des personnes publiques sont dispensés du régime d’autorisation lors de leur cession lorsque le produit de la vente est versé au profit du budget de l’état. Il s’agit là d’une codification des textes qui figuraient dans les lois de finances rectificatives pour 2003 et 2004, mais il résulte du texte que la sortie du champ de l’article L 631-7 est définitive.

  • Le changement d’usage est autorisé par le préfet, après avis du maire (et à Paris, Lyon et Marseille, après avis du maire d‘arrondissement). Le rapport au Président de la République rappelle que l’Etat est garant du droit au logement. Alors qu’il avait été envisagé de décentraliser la décision, on voit que l’Etat conserve, par le biais du préfet, le contrôle de l’usage des immeubles.

  • Le texte distingue deux situations suivant qu’il y a ou non compensation, c'est-à-dire transformation concomitante en logements de locaux destinés à un autre usage. Si l’autorisation de changement d’usage n’a pas donné lieu à compensation, elle est personnelle et elle cesse de produire effet lorsqu’il est mis fin à l’exercice professionnel du bénéficiaire. En revanche, si elle a donné lieu à compensation, le titre est attaché au local et non à la personne. Les locaux offerts en compensation sont mentionnés dans l’autorisation qui est publiée au fichier immobilier. Ce point est également important car il donne une assise légale au mécanisme de la compensation, il confère un caractère réel à l’autorisation de transformation et sa publicité la rend opposable aux tiers.

  • L’article 26 de l’ordonnance concerne plus particulièrement les professions libérales car il permet au préfet d’autoriser des activités professionnelles dans une partie d’un local d’habitation. Il doit s’agir de la résidence principale du demandeur et il ne peut pas s’agir d’activités commerciales. Les précisions énoncées par les arrêtés préfectoraux à paraître seront évidemment essentielles dans ce domaine.

  • L’article 28 concerne les travaux. Il dispose que la demande de permis de construire vaut demande de changement d’usage et que les travaux soumis à permis ne seront exécutés qu’après obtention de l’autorisation au titre de l’article L 631-7.

  • L’article 29 est très important car il contient des dispositions transitoires. Il ouvre un délai d’un an (jusqu’au 1er juillet 2006) pendant lequel les personnes qui ont changé sans autorisation l’usage d’un local qui était soumis à l’article L 631-7, peuvent demander une autorisation à titre personnel si elles justifient d’un usage continu et non contesté des lieux à des fins autres que l’habitation depuis au moins 20 ans.

    TABLEAU COMPARATIF
    TEXTE ANCIENNOUVEAU TEXTE
    Art. L 631-7 : dans les communes définies à l’article 10-7 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 modifiée :

    1°) Les locaux à usage d’habitation ne peuvent être, ni affectés à un autre usage, ni transformés en meublés, hôtel, pensions de famille ou autres établissements similaires dont l’exploitant exerce la profession de loueur en meublé au sens du premier alinéa de l’article 2 de la loi n° 49-458 du 2 avril 1949 modifiée, accordant le bénéfice du maintien dans les lieux à certains clients des hôtels, pensions de famille ou autres établissements similaires sont l’exploitant exerce la profession de loueur en meublé au sens du premier alinéa de l’article 2 de la loi n° 49-458 du 2 avril 1949 modifiée, accordant le bénéfice du maintien dans les lieux à certains clients des hôtels, pensions de familles et meublés ; les présentes dispositions n’étant pas applicables aux locations en meublé mentionnées au deuxième alinéa dudit article 2 ;

    2°) Les locaux à usage professionnel ou administratif ainsi que les meublés, hôtel, pensions de famille ou établissements similaires ne peuvent, s’ils ne conservent pas leur destination primitive, être affectés à un usage autre que l’habitation ;

    3°) Les garages et remises mentionnés à l’article 2 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 précitée ne peuvent être affectés à un usage commercial, industriel ou artisanal.

    Il ne peut être dérogé à ces interdictions que par autorisation administrative préalable et motivée, après avis du maire (Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, art. 24-1) «et, à Paris, Marseille et Lyon, après avis du maire d’arrondissement».

    Le représentant de l’Etat dans le département peut autoriser l’exercice, sous certaines conditions, dans une partie du local d’habitation, d’une profession qui ne puisse à aucun moment revêtir un caractère commercial si ce local constitue en même temps la résidence du demandeur (Loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, art. 58).
    «Ces dérogations et autorisations sont accordées à titre personnel).

    Cependant, les bénéfices membres d’une profession libérale réglementée, qui rendent à l’habitation le local qui était devenu totalement ou partiellement professionnel, peuvent être autorisés à transformer un autre local d’habitation en local professionnel pour une surface équivalente.

    La dérogation et l’autorisation cessent de produire effet lorsqu’il est mis fin, à titre définitif, pour quelque raison que ce soit, à l’exercice professionnel du bénéficiaire. (voir circulaires n° 89-69 du 3 novembre 1989).

    Sont nuls de plein droit, tous accords ou conventions conclus en violation du présent article. Toutefois, le locataire ou occupant d’un local d’habitation irrégulièrement transformé en meublé et réaffecté à la location nue bénéficie de plein droit, quelle que soit la date de son entrée dans les lieux, du maintien dans les lieux dans les conditions prévues aux chapitres 1er et 2 du titre 1er de la loi précitée du 1er septembre 1948.     		Remplacé par :

    Art. L.631-7 : Dans les communes de plus de 200000 habitants et dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine Saint-Denis et du Val de Marne, le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation est soumis à autorisation préalable.

    Constituent des locaux destinés à l’habitation toutes catégories de logements et leurs annexes, y compris les logements foyers, logements de gardien, chambres de service, logements de fonction, logements inclus dans un bail commercial, locaux meublés donnés en location dans les conditions de l’article L.632-1.

    Pour l’application du présent chapitre, un local est réputé à usage d’habitation s’il était affecté à cet usage au 1er janvier 1970. Cette affectation peut être établie par tout mode de preuve. Les locaux construits postérieurement au 1er janvier 1970 sont réputés avoir l’usage pour lequel la construction a été autorisée.

    Toutefois, lorsqu’une autorisation administrative subordonnée à une compensation a été accordée après la date de référence pour changer l’usage d’un local mentionné à l’alinéa précédent, le local autorisé à changer d’usage et le local ayant servi de compensation sont réputés avoir l’usage résultant de l’autorisation.

    Sont nuls de plein droit, tout accords ou conventions conclu en violation du présent article.

    Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux locaux appartenant à une personne publique, affectés à un autre usage que l’habitation à la date de leur cession et dont le produit de la cession donne lieu au versement d’une recette non fiscale au profit du budget de l’Etat. Elles demeurent inapplicables aux locaux qui auront fait l’objet d’une telle cession.
    Art. L 631-7-1 (Loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 art. 31) : Les locaux régulièrement affectés à un usage autre que l’habitation peuvent être temporairement affectés à l’habitation pour une durée n’excédant pas treize ans. Ce délai commence à courir à compter de la déclaration d’affectation temporaire des locaux.

    Jusqu’à l’expiration du délai mentionné à l’alinéa précédent, les locaux peuvent, nonobstant les dispositions de l’article L 631-7, retrouver leur affectation antérieure sur simple déclaration. Les locaux qui, à l’expiration de ce délai, demeurent affectés à l’habitation sont régis par les dispositions applicables aux locaux à usage d’habitation.

    Les déclarations mentionnées au présent article adressées conjointement au maire et au préfet.

    En cas de location d’un local temporairement affecté à l’habitation en application du présent article, le contrat doit mentionner le caractère temporaire de cette affectation. Sous cette réserve, le retour des locaux à leur usage primitif est un motif légitime et sérieux au sens de l’article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. Il ne constitue pas un événement au sens de l’article 11 de cette même loi.     		Abrogé et remplacé par :

    Art. L.631-7-1 : L’autorisation préalable au changement d’usage est délivrée, après avis du maire et, à Paris, Marseille et Lyon, après avis du maire d’arrondissement, par le préfet du département dans lequel est situé l’immeuble. Elle peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage.

    L’autorisation de changement d’usage est accordée à titre personnel. Elle cesse de produire effet lorsqu’il est mis fin, à titre définitif, pour quelque raison que ce soit, à l’exercice professionnel du bénéficiaire. Toutefois, lorsqu’une autorisation est subordonnée à une compensation, le titre est attaché au local et non à la personne. Les locaux offerts en compensation sont mentionnés dans l’autorisation qui est publiée au fichier immobilier ou inscrite au livre foncier.

    L’usage des locaux définis à l’article L. 631-7 n’est en aucun cas affecté par la prescription trentenaire prévue par l’article 2262 du code civil.

    Dans chaque département définis ou l’article L.631-7 est applicable, le préfet prend un arrêté fixant les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d’habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements.
    Art. L.631-7-2 (Loi n° 94-624 du 21 juillet 1994, article 32) : Sur requête de tout intéressé, le représentant de l’Etat dans le département délivre, après avis du maire et dans le délai de deux mois, un certificat indiquant si le local peut être régulièrement ou non affecté à l’usage mentionné dans la demande. Abrogé et remplacé par :

    Art. L. 631-7-2 : Dans des conditions fixées par l’arrêté prévu à l’article L. 631-7-1, le préfet peut autoriser, dans une partie d’un local d’habitation utilisé par le demandeur comme sa résidence principale, l’exercice d’une profession à la condition que celle-ci ne revête à aucun moment un caractère commercial.
    Art. L.631-7-3 (Loi n° 98-546 du 2 juillet 1998, art. 11) : Par dérogation aux dispositions de l’article L 631 -7, l’exercice d’une activité professionnelle, y compris commerciale, est autorisé dans une partie d’un local à usage d’habitation, dès lors de l’activité considérée n’est exercée que par le ou les occupants ayant leur résidence principale dans ce local et ne conduit à y recevoir ni clientèle, ni marchandises. (Loi n° 2003-721 du 1er août 2003, art.7) «Les dispositions du présent article sont applicables aux représentants légaux des personnes morales. Reste en vigueur

    A l’article L. 631-7-3 du code de la construction et de l’habitation, les mots : aux dispositions de l’article L. 631-7 sont remplacés par les mots : aux dispositions de l’article L. 631-7 et L. 631-7-2.
    Art. L.631-8 : Les dispositions de l’article précédent ne sont pas applicables dans les stations balnéaires, climatiques ou thermales, classées ou en voie de classement, aux locaux qui, avant le 2 septembre 1939, étaient habituellement affectés à la location saisonnière ou occupés pendant la saison par leur propriétaire. Abrogé et remplacé par :

    Art. L.631-8 : Lorsque le changement d’usage fait l’objet de travaux entrant dans le champ d’application du permis de construire, la demande de permis de construire ou la déclaration de travaux vaut demande de changement d’usage.

    Ces travaux ne peuvent être exécutés qu’après obtention de l’autorisation mentionnée à l’article L. 631-7.
    Art. L.631-9 : Les dispositions de l’article L.631-7 peuvent être rendues applicables à d’autres communes par décision de l’autorité administrative prise après avis du maire.

    (Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, art. 39). Ces dispositions peuvent également, dans les mêmes conditions, être rendues applicables sur une partie seulement de la commune.     		Reste en vigueur
    Art. L.63 1-10 (Loi n° 96-987 du 14 novembre 1996) : Les dispositions de l’article L.631-7 ne sont pas applicables dans les zones franches urbaines définies au B du 3 de l’article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire. Reste en vigueur
      Dispositions transitoires

    1) Les personnes qui, avant l’entrée en vigueur de la présente ordonnance, ont changé sans autorisation, l’usage d’un local auquel était applicable l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, bénéficient sur demande d’une autorisation à titre personnel si elles justifient, avant le 1er juillet 2006, de l’usage continu et non contesté des lieux à des fins autres que l’habitation depuis au moins vingt ans à la date d’entrée en vigueur de la présente ordonnance.

    2) Les autorisations définitives accordées sur le fondement du même article L. 631-7 avant l’entrée en vigueur de la présente ordonnance et qui ont donné lieu à compensation effective, sont attachées au local et non à la personne.

    3) Les locaux régulièrement affectés à un usage autre que l’habitation qui, à la date d’entrée en vigueur de la présente ordonnance, sont temporairement affectés à l’habitation en vertu d’une déclaration d’affectation temporaire des locaux, peuvent nonobstant les dispositions de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, retrouver leur affectation antérieure sur simple déclaration adressée au préfet avant l’expiration du délai mentionné dans la déclaration d’affectation temporaire. En l’absence de déclaration, les locaux qui, à l’expiration de ce délai, demeurent affectés à l’habitation sont régis par les dispositions applicables aux locaux à usage d’habitation.


    Circulaire n°2006-19 du 22 mars 2006 sur l’application des mesures relatives au changement d’usage des locaux d’habitation (Bulletin Officiel du Ministère de l’Emploi, de la Cohésion Sociale et du Logement)

    L’arrêté Préfectoral concernant Paris est publié (voir notre texte).